水利灌溉已是一個非常成熟的產業，原由水利會經營也沒有什麼大問題，而且也大大減輕政府負擔。現在蔡政府為了政治算計消滅地方派系，假借公法人名義沒收水利會，規避應依法徵收而霸佔人民財產。最令人擔心的是，恐將徹底破壞台灣的農業生產環境，對農業永續經營恐埋下危機！（圖/取自網路）

 

作者/蘇煥智

 

5月24日， 15位大法官組成的憲法法庭，針對「農田水利法是否違憲？」召開言詞辯論庭。本人代表全國農田水利會自救會，並以費鴻泰等38位立委聲請人律師身份出席。針對「農田水利法」將「 全國17個水利會消滅、改制為公務機關，並沒收全國水利會超過數兆元的財產」，侵害人民結社權、生存權、財產權，侵害憲法地方自治權，聲請宣告「農田水利法」違憲。

 

一、從民辦民營到日據時官民合作的公法人BOO的模式：

 

1、農田水利灌溉設施系統，在台灣已有超過400年的歷史，早在國家公權力介入前即已存在，在荷鄭清及日治初期皆民辦民營。一直到1901年以前都是民間投資，民辦民營的公益性事業。

 

2、日據時期為擴張其版圖，制定「工業日本、農業台灣」的戰略，以台灣氣候環境適合農業生產基地，以支援其擴張政策。為擴大生產，就必須增大農田水利灌溉。對於台灣傳統民辦民營的灌溉設施及系統，無法満足其需求，擴展其灌溉埤圳渠。

 

1901年開始公共埤圳政策，逐步將重要埤圳指定為公共埤圳，管理公共化；1903年賦予公共埤圳利害關係人組成公共埤圳組合，賦予公法人化。

 

但對於公共埤圳之圳渠及基地，日本政府並未徵收。後來有進行收買，也都是由公共埤圳組合名義收買，並由組合員共同分擔相關費用。修繕維護費用，也都是組合成員負擔。至於新增圳渠，日本政府縱有部份補助，但主要仍是由組合員負擔。日本成立公共埤圳組合法人化，其目的是為了可以組合名義向金融機構貸款，並由組合成員負擔償還責任。

 

以嘉南大圳為例，當時總督府認為「嘉南大圳工程規模龐大，原應屬官設埤圳工程，但在興工前，總督府認為由民間組織組合，負擔大部分的工程費，則一切可自動節約而不會刺激物價。」1930年完工的烏山頭水庫總工程費4,200萬，其中3,000萬元為農民投資，約占總工程費的70%。由於農民負擔過於沈重，所以在興建時及完工後，嘉南地區農民均曾持續抗議多年，並稱之為「咬人大圳」。

 

至於有部份日本政府官設埤圳，雖然有徵收土地，但後來所有官設埤圳日本也都「作價讓渡」予相關流域之公共埤圳組合或後來成立的水利組合。

 

3、日據時期這種官民合作公法人的開發經營模式，其實就是日本政府依水利灌溉這種公用事業，依使用者付費的原則，要求民間共同出資分擔龐大的水利開發建設費、及後續維護營運相關費用的模式。其實就是公用事業採取BOO（Build-operate-own)模式，而將公用事業參與使用者組成一個公法人，這個公法人其實就是一種特定的合作社法人。

 

4、不過農委會在本次憲法法庭中，竟然扭曲歷史事實宣稱「公共埤圳時日本政府就已徵收埤圳及其基地」，甚至謊稱「嘉南大圳是一個官設埤圳」。一個堂堂的政府部門竟然在憲法法庭作出與歷史事實嚴重違背的陳述，而可以不需負偽証的責任，制度設計恐有瑕疵。

 

二、把BOO法人改制公務機關，大開歷史倒車：

 

我國自1993年國會全面改選後，即積極推動政府組織再造運動，推動政府任務「民營化」、「小政府」運動。當時的許宗力教授、李建良教授更是以「農田水利會」為公法人藍本，推動政府機關法人化。許宗力更是以農田水利會作為政府業務組織民營化的典範。

 

沒想到，原來作為「政府法人化/民營化」典範的農田水利會，卻在2018年1月先被蔡英文政府以修改「農田水利會組織通則」停止會長及會務委員的選舉；2020年7月更以農田水利法，消滅水利會沒收全部資產，改為農委會來負責執行。這種去法人化改為機關化，真的是大開政府組織改造的歷史倒車！

 

三、1937年希特勒也沒收過德國農田水利會：

 

與台灣水利會有類似性質的德國水土協會，以其發展的歴史為例。德國於十一世紀出現「堤防管理合作社」，並且於十三世紀時組織擴大並建立自有資金體系，逐漸演變成今日的水土協會。此外河川與農田的灌溉排水合作社也是今日水土協會的起源。19世紀普魯士統一德國為民族國會後，便制定統合管理水土協會的規範。

 

但在1937年，希特勒納粹時期施行「帝國農田水利會法」，將水土協會收歸國有，取消協會選舉。二戰後西德重新制定水土協會法，重新恢復水土協會地方自治公法人的地位，恢復選舉自治。

 

蔡政府制定的『農田水利法』，正重蹈1937年德國納粹時期希特勒沒收全國水利會的覆轍。

 

一個台灣民主運動起家執政的民進黨政府，為了消除所謂「親國民黨的地方派系」，竟然大開民主倒車消滅地方自治；而且也把一個先民篳路藍縷投資開墾的農田水利自治法人，在未經合法徵收程序全部收歸國有，並由國家直接經營；不但搶奪民產，更是中央集權獨裁。

 

四、公法人國家創設説，就可以立法消滅；而且不能主張憲法結社權、財產權等基本人權；難怪德國會有希特勒：

 

行政院制定農田水利法消滅水利會沒收全部財產，主要的理論依據是；農田水利會是由國家依法律創設，履行公共職務的公法人，國家當然可以立法可以廢止之或改制為公務機關。而且消滅其公法人格以及沒收其財產都不會構成侵害人民基本權。因為水利會是公法人，不是私人、私法人，所以不能主張憲法的基本權。

 

這一次憲法法庭行政院及農委會推薦了三位學者專家，其中一位是台灣水資源與農業研究院（一個民間研究基金會）的助理院長吳啟瑞碩士（大學是水利工程，碩士的科法所），該基金會是2017年蔡政府執政後才成立，成立後光接了農委會及農田水利署的研究計劃就有29件，我只算了其中14件金額就高達7100餘萬元，29件高達1.4億元。他拿農委會的錢辦事，應該利益迴避才對。另外一位留德教授則是行政院聘任的訴願委員，坦白講也是利益衝突。兩者對本案的意見應該不具參考適格性。

 

我認為行政院及二位留德教授的見解是一個非常恐怖的思想。這個思想恐怕就是為什麼德國會有納粹希特勒崛起的原因！因為在德國天主教會、福音教會等宗教團體、工業總會、商業總會同業公會、律師公會、醫師公會、大學、公共電台等都是公法人；日據時期的公法人除了公共埤圳組合、水利組合、律師會、醫師會、農業會、農會、森林組合、耕地整理組合也都是公法人。如果「公法人國家創設消滅説」這個理論成立，政府豈不是可以立法解散宗教團體、沒收教堂？豈不是可以解散同業公會、律師公會、醫師公會等團體、並沒收其財產嗎？也可以解散大學、解散公共電視嗎？而它們也不能主張結社權、宗教自由及財產權。這樣的見解其實跟常識是相違背，行政院的説法，其實連在德國都站不住腳。

 

五、德國有三種情形，雖是公法人，亦可主張基本權：

 

依據程明修教授意見書，在德國縱使是公法人，但在下列三種情形，亦可主張基本權：

 

1、該公法人的任務，在於保障特定基本權（例如大學、公共電台公法人、教會）：

德國認為大學成立的目的，就是爲了思想、研究自由而成立。因而主張主張基本權。教會的成立是為了保障宗教信仰自由，所以應受基本權保障。

 

同樣的道理農田水利會的成立就是為了保障農民的基本糧食充足，足以維持其基本的生存權、工作權。所以農田水利會應該要比照教會、大學，應該受到基本權的保障。

 

2、公法人之功能，係專作為其構成員的經濟利益的代表時：其實這就是各項產業公會公法人成立的宗旨。而農田水利會成立的宗旨，就是為了參與出資農民的灌溉有充足的水源，以增加其農產收穫，所以跟同業公會一樣可以主張基本權。

 

3、經濟自治行政（其中社會自治行政）均可主張基本權。

 

因此，不能只因是公法人，就簡化為國家可以立法予以消滅改制為公務機關，並沒收其財產。而且認為公法人不能主張基本權。行政院及二位德國公法教授的意見都只是「鋸箭法」，並沒有深入了解農田水利會跟大學、公共電視、宗教團體及同業公會具有相同的法理，可以主張基本生存權、財產權及結社權之保障。

 

六、地方自治團體之整併消滅也需要公民投票同意：

 

地方自治團體之廢止、整併、變更須經住民投票才能加以變動。即使是地方自治團體的公法人，也並非政府就可以任意以法律直接予以廢止或變更，例如歐洲、美國、日本地方自治團體的存廢與變更，須經過人民的公民投票同意始能變動，這點歐洲地方自治憲章第五條都特別強調。這幾年日本維新黨推動大阪府仿效東京成為大阪都，並具體推動大阪市改制為五個特區，但是前後經過二次地方公投，均沒有成功就是明証。

 

七、農田水利會具有公法人及民間法人的雙重個性：

 

水利會之於國家水利灌溉，就如同BOO的角色；跟高鐵BOT案台灣公鐵公司一樣都是公用事業公辦民營的模式，只是高鐵是BOT，但水利會卻是BOO(  Build-operate-own)。

 

日據時期採取成立公法人BOO模式主要就是為了要台灣農民負擔大部分的工程建設費，出土地、出工。水利會及農民基於BOO的出資出力者而取得水利灌溉，當然有權利主張基本權。

 

八、由中央機關負責執行，違反憲法107、108、109、110條，侵害地方自治團權限：

 

吳宗謀博士：「水利行政依憲法第107條、第108條、第110條之綜合觀察，並非專屬中央之事務。過去農田水利會所擔負之水利行政業務，不可能亦不宜僅由中央政府執行，勢必涉及地方政府之權限。就此而言，農田水利法第18條第3項、第19條第3項之規範密度不僅過於稀薄，而且主管機關對相關組織與人事之規定，亦有以命令侵越憲法與法律所定地方制度之虞。」

 

農田水利灌溉系統，本來就因各縣市的地環境而有很大的差異，應該是一個因地制宜的工作，跟地方的排水及水質環境密切相關，本來就比較適宜由地方來執行。現在完全收歸國家農業部來執行，顯然侵害憲法賦予的地方自治權限。

 

九、假借公法人，沒收水利會，恐破壞台灣農業生產環境：

 

日本政府以公法人名義，逼迫台灣農民犧牲負擔，才建立了台灣綿密的農田水利灌溉系統，生產糧食支援日本大東亞戰爭。

 

二次戰後此一灌溉系統再度讓台灣可以快速恢復，從糧食自給自足到可以外銷。對台灣邁入工業化提供良好基礎。也養活60萬的反共大軍。水利會對台灣的貢獻實不能抹滅。

 

如今沒收水利會及農民水權財產、會員權利，使不能透過選舉監督水權、落實灌溉保障。長此以往農業用水將會毫無節制的被工業財團移撥，不但影響整體農業生產環境。對原來出資的會員農民其生計、生存權、工作權將難以保障。

 

水利灌溉已是一個非常成熟的產業，原由水利會經營也沒有什麼大問題，而且也大大減輕政府負擔。現在蔡政府為了政治算計消滅地方派系，假借公法人名義沒收水利會，規避應依法徵收而霸佔人民財產。官辦不但大幅增加國家人事及財政負擔，大開歷史倒車；最令人擔心的是，恐將徹底破壞台灣的農業生產環境，對農業永續經營恐埋下危機！

 

作者簡介

蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。