憲政改革絕非總統與政府體制之改革，國會改革也是當務之急。如何避免國會成為行政權的橡皮圖章？如何強化國會監督權能？本文提出具體方案，值得重視。（圖／取自網路）

 

作者/蘇煥智

 

一、憲改重要，還是四項公投重要？

蔡英文政府將四項公投案當作是政權保衛戰，而蘇貞昌院長更將之視為閣揆保衛戰。而主要在野黨國民黨則將四項公投，當作是對小英政府的不信任投票，並且作為立委補選與明年縣市長選舉的動員測試。

 

其實此一公投案是台灣民主的深化，執政黨應該要寛容大度，樂見人民可以理性參與公共政策的思辨，參與公民投票。而不應把一個單純公共政策（能源、經濟、環境、食安及公投權等），視為意圖推翻政府的毒蛇猛獸，也不應利用政府資源及網軍1450，以洪荒之力打壓不同意見者。

 

反倒是我國憲法自1996年總統直選後，歷經25年多的實踐，期間雖經四次修憲，但都是因應外在衝擊所為。實際上，我國憲法的問題缺乏體系性的硏究，急需政府以更大的包容性，擴大對世界各國的憲政體制的引介及比較研究，作為我國憲政體制改革的參考。

 

憲法是國家的基本大法，但目前我國的憲法就像是一台拚裝車，問題重重。政府大有必要召開憲改國事會議，邀請各黨各派、學術界、民間團體共同研，究台灣的憲法應該如何改革！這不須花多少錢，也不必民進黨像反公投那樣花五千多萬元去搞300場的大型造勢活動、搞鬥爭。

 

二、政府獨大，沒有牙齒的國會：

憲政改革除了總統與政府體制改革外，國會改革也是當務之急。如何避免國會成為行政權的橡皮圖章，強化國會監督權能？是當前眾所詬病及期盼改革之所在。我們就以新冠肺炎疫情期間，所發生的幾個行政權獨大現象來作說明：

（一）陳時中的命令比總統的緊急命令權還大：

1、依據憲法第43條：「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發布緊急命令，為必要之處置。但須於發布命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」

2、立法院於100年2月25日三讀通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《肺炎特別條例》），其第七條：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」賦予行政部門全力防疫的法律基礎。所以陳時中因防疫所發佈的命令，竟然比起蔡英文總統還大。蔡總統還需要一個月內送立法院追認，但陳時中發佈後完全可以「不鳥立法院」！「立法委員躺在自己的權利上睡覺！」。

（二）沒有調查權及聽證權，等於是沒有牙齒的國會：

在新冠肺炎期間，指揮中心許多作為，引發不少爭議。例如，當在野黨在國會要求調閲政府的「疫苗採購合約」、指揮中心「3+11」決策的會議紀錄、「高端審查會會議紀錄」（含錄音、錄影），以及要求調查新冠肺炎特別預算是如何花費的詳細細目及支出，均一籌莫展徒喚奈何。可以說到目前為止，台灣國會除了立法權及預算審查權外，對於政府政策的監督，因為沒有調查權，導致政府黑箱無法監督，立法院等於是一個沒有牙齒的國會。

 

三、堅持五權憲法，朱立倫助長蔡英文獨裁：

對於在野黨而言，此次修憲應該是一個大好機會，可以將監察院廢掉，並將調查權回歸國會，強化國會的調查權及聽證權，讓國會成為一個真正有牙齒的國會。尤其是蔡英文政府提出的六大憲改方案，其中已經包括廢除考監兩院，並將監察權併入國會。目前在野黨包括時代力量及民眾黨也均已贊成廢除考、監兩院。所以只要國民黨能夠同意廢除考、監兩院，那麼這一次修憲就至少可以達成三項共識：1、公民權降到18歲，2、廢除考試院，併入行政院。3、廢除監察院，將監察權併入國會，而達到強化國會監督的功能。

 

可惜國民黨在新任黨主席朱立倫的親自操盤下，儘管總統民選已經25年，而且國會的閣揆同意權取消了24年，國民黨仍然執意恢復具有內閣制特色的閣揆國會同意權；而且仍然固執於與權力分立原則不符，與國際憲政思潮不符的五權憲法架構，堅持保留考、監兩院。

 

保留監察院，事實上等於割裂國會權限，造成國會沒有牙齒，也造成行政權獨大，等於是助長蔡英文的獨裁。做為一個最大的在野黨，國民黨仍停留在20世紀40年代保守的意識型態醬缸文化中。

 

四、國會減半/單一選區兩票制實施14年，該是反省檢討時機：

國會改革除了明確國會調查權、監察權、聽證權外，有充分足夠代表性席次的國會議員，對於中央集權、事務繁雜、預算龐大的政府的有效監督，也是當務之急。尤其是，在2005年修憲通過國會席次減半（由225席減為113席），選舉制度由一票制複數選區多數決，改為單一選區兩票制，各類席次區域73席、平原山原各3席、不分區及僑選34席。此一新制自2008年選出第七屆起，迄今已經是第十屆。在歷經四屆長達14年的施行後，到底利弊得失如何，應該也是值得徹底檢討的時候。

 

（一）國會議員減半、單一選區兩票制後果：

2004年國會議員減半運動，是在學術界普遍反對，立法院普遍反對，但在總統大選阿扁的承諾及國會議員競選激烈競爭，再由國會減半運動聯盟民粹施壓下，被迫簽字通過的法案。但其結果卻有如下的嚴重後遺症：

1、違反票票等值的違憲問題 :

例如宜蘭縣、新竹市人口都超過45萬，國會議員才祇有一席，但馬祖人口祇有1.3萬人也是一席。人口相差34倍。日本規定不同選區人口差距不得超過2.5倍。否則即有違反票票等值的違憲問題。

2、小黨及不同聲音更難生存：單一選區區域選舉，小黨幾乎被消滅，減半使不分區席次只有34席，小黨生存空間被壓縮到極小，導致小黨及不同意見的聲音更難生存。

3、席次減少，導致握有立委提名權的黨中央擴權，黨意凌駕個人意見，身兼黨主席的總統，更變成超級大總統。

4、國會議員人數減半，加上立委顧著選區服務，出席率不高，更使法案密室黑箱協商成為常態。

5、立法委員「議員化、里長化」：立委選區變小，而且只有單一席次，所以立委服務趨於「議員化、里長化」，能夠放在國會問政監督政府的時間變得很少。

 

（二）多少席位比較合理？

依據各國統計資料，德國平均約11.06萬人選出一席聯邦眾議院議員。英國約 9.54萬人選出一席下議院議員。半總統制的祖師爺法國，約10.9萬人選出一席國民議會議員。荷蘭約11.1萬人選出一席下議院議員。義大利約9.6萬人選出一席下議院議員。紐西蘭約3.64萬人選出一席國會議員。比利時約7.1萬人選一席下議院議員。西班牙約13.16萬選出一席下議院議員。葡萄牙約4.6萬人選一席國會議員。瑞士約4.29萬選出一席國民議會議員。丹麥約3.27萬人一席國會議員。挪威約3.08萬人選一席國會議員。瑞典約2.89萬人選一席國會議員。奧地利平均約4.59萬人選一席國會議員。

 

而台灣則平均為20.86萬人，選出一席國會議員。所以如果從大部分歐洲跟台灣相近的中、小國家的平均數來看，台灣過去225席國會議員席次其實並不算多。更何況歐洲國家大多數是兩院制國會，台灣只有一個國會。林濁水也主張依歐洲的經驗來看，應當約十萬人選出一個國會議員。

 

從國際比較制度可以看出，台灣2004年推動的國會減半運動，其實主要是依據美印日等大型國家特殊性的條件，及會議上限人數的限制。並沒有客觀對國際各國的制度作比較。其主張顯背離事實，所以台灣國會議員人數200席是合理的數字。

 

五、如何達成增加國會議員席次的路徑？

台灣如何修憲達成國會席位增加的改革？筆者建議如下的具體方案：

（一）如果繼續維持單一選區兩票制，則建議區域選出立法委員以20萬人產生一名為原則。

（二）至於原住民立委部分則建議平原、山原之區別取消，總席位維持6席。而為了配合承認平埔族為原住民，建議依原住民人口數之比較，新增平埔族席位為4-5席，原住民及平埔族合計10-11席。從全國一個複數選區，改為10-11個單一選區，以減輕原住民立委過於廣大的服務範圍。

（三）國會議員總席次為：﹝區域立委+原住民（含平埔族立委）﹞x2 =國會議員總席次，約230席左右。亦即（不分區及僑選立委人數）與（區域+原住民立委人數）=1:1。

（四）至於是否採取德國式聯立制或並立制，則由各界協商。但不分區由30%提升為50%（俄羅斯也是不分區佔50%），再加上總數增加一倍，應該可以增加小黨及多元聲音。至於二大黨可能仍會堅持並立制，以維持其區域的優勢。但這也是折衷方案的改革。

（五）為了避免國人認為增加國會議員人數會增加國家財政負擔，建議明定增加國會議員席次但不增加國家財政負擔的原則。以減輕人民的憂慮。

（六）為了避免修憲的高難度，建議修憲，將國會議員人數及選舉制度，均改於國會組織法來制定。

 

作者簡介

蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。