台灣號稱民主法治國家，且近幾年的總統都畢業於台大法律系，卻只是把法律當作玩弄政治的手段，法治精神蕩然無存。如今眼看竹竹合併即將可能成真，其過程比馬英九時代更加草率，更加視民主法治如無物。（圖/取自網路）

 

作者/陳婉真

 

新竹市長林志堅於9月5日的一句新竹縣市合併構想，引發一連串的討論，第二天新竹縣長楊文科跟進表示，贊成新竹縣市合併成為第七都，並於5天後的9月11日，邀請新竹縣市及苗栗等三縣市首長、議長及立法委員到縣府開會，林志堅並未出席。

 

但林志堅動作沒停，於9月7日拜會總統蔡英文，說是向中央請益，盼望能新竹先行，縣市及早合併。第二天蔡英文在民進黨線上中常會中，請林志堅向中常委說明構想，而蔡英文也表示，新竹縣市是國家戰略產業重鎮，她樂見對地方有益的思考。民進黨中央黨部更於官網發文表示，新竹科學園區是半導體聚落、新竹縣市的稅收全國第5，達1920億，但統籌分配款卻未達4％，應透過升格挹注資源促進城市發展；況且大新竹是共同生活圈，唯有事權統一，才能提升行政效率。

 

接下來的動作依舊不斷，譬如10月12日還有一場台灣客社主辦的「竹竹合併座談會」，雖然竹竹合併加起來的人口數還沒達到升格標準，看起來中央有意特別為它解套，甚至跳過人口數已經達標的彰化縣及嘉義縣市合併案，先把新竹升格再說，難怪引致因人設事——為林志堅的政治前途解套之議。

 

台灣號稱民主法治國家，但從政府施政情況看起來，儘管近幾年的總統都畢業於台大法律系，卻只是把法律當作玩弄政治的手段，法治精神蕩然無存。

 

且看馬英九時代台灣首波改制案的過程，馬英九原本提出的構想是三都十五縣，大致方向為北、中、南各設一直轄市，其餘省轄市與縣合併。

 

首波審查於2009年6月23日進行，在學界及官方組成的審查委員開會後，無異議通過台北縣、台中市縣及高雄市縣改制，其餘均被駁回。台南縣市合併案因部分委員以歷史文化的優勢而表支持，隨後也獲通過，於2010年12月25日實施。但人口達標的彰化縣及桃園縣則被駁回，不過桃園縣鍥而不捨，於2012年再度提出申請，終於在2014年底升格。

 

當時在野的民進黨對五都升格案的抨擊重點，認為五個直轄市的總人口佔全國60%以上，其他縣市的資源會因大都市升格而被稀釋並造成邊緣化，城鄉發展將有更大的落差。在直轄市內部方面，某些區域更不在都市化範圍內，有五都總面積過大的質疑。

 

問題還不只如此，且看基隆夾在雙北市中間，台灣省政府早已虛級化，它卻還是省轄市（新竹市及嘉義市位階相同），也是很奇怪的規劃。

 

更不可思議的是，這麼影響重大的國家行政區劃，完全沒有法源依據，只憑行政院研考會的研究（事實上是政治人物的競選政見）、幾位專家學者的審查就此定案，過程之草率令人瞠目結舌。

 

後來內政部於2012年曾提出行政區劃法草案。但它的立法背景是說，各直轄市政府希望中央能早日完成行政區劃立法，以儘速推動轄內「區」行政區域整併作業。草案也曾送立法院審議，卻遲未完成立法。賴清德擔任行政院長時曾宣示將啟動研議台灣行政區重劃，後因他的離去而不了了之。

 

而今，當年抨擊五都案造成城鄉發展落差的民進黨執政，竟為了林志堅一人提的一句話而全黨總動員。眼看竹竹合併即將可能成真，其過程卻比馬英九時代更加草率，更加視民主法治如無物。

 

馬英九時代的五都實施至今已經超過10年，原本以為因為行政層級精簡，員額應隨之減少，事實卻是，因為六都升格，公務員職等提升，編制員額也隨之增加（薪資當然也增加）。此外，升格後直轄市舉債空間加大，導致不少直轄市債台高築，最明顯的例子就是高雄市，這是否導致上次市長選舉的韓國瑜旋風？其實是相當值得深入探究的課題。

 

我們看不到中央政府對這麼重大的行政區劃有長遠的考量，反而只是因一人一己之私而企圖再次複製十多年前的做法。反倒是當年熱衷於升格的彰化縣政府，這次顯得相對保守，原因之一是，王惠美要尋求連任而且眼看勝券在握，不想得罪26鄉鎮市長及代表會代表（一旦升格他們都無法參選）。另一個重大考量則是擔心，如果沒有穩定的財源支撐，升格後的彰化市政府很快會步高雄市府的後塵而債台高築，升格將未蒙其利反受其害。

 

然而，一旦新竹縣市合併之議啟動，最有資格升格的彰化縣當然不能眼睜睜再度被中央「放鳥」。因此，王惠美第一次說：「台灣就這麼小，每個縣市都應該是『都』了。現在是一日生活圈，如何在人力財力各方面都能均衡才重要。目前中央將65%資源集中在直轄市，剩下我們這些縣市苦哈哈，去分配那其餘的35%，實際上應該是要讓各縣市有均衡的資源去發展才對，而不是只顧講什麼都什麼都。」

 

後來她的說法又改變，說升格為直轄市彰化縣當仁不讓。並指示縣府相關各局處儘速研提彰化縣升格的說帖，以應付中央隨時可能的政策改變。

 

雖然行政院長蘇貞昌說有關本案將聽取各方意見、審慎斟酌，並依相關法制進行，行政院沒有特別立場，但民進黨私底下動作不斷。例如，明年彰化縣長人選傳出中央有意徵召蔡英文屬意的人選空降參選，為選舉鋪路的企圖心昭然若揭。

 

台灣近年在國際的能見度大幅提升，其中很大的理由是相對於中國，台灣是一個民主國家。民主制度的具體表現之一是在人民能直接或間接制定各種法律，如果法律不被尊重或遵守，特別是不被政府所尊重或遵守，民主制度也就形同虛設。因此民主制度的內涵必須包含落實法治原則，唯有法治，是使民主制度發生實際效力的方法。

 

然而，我們在這麼重大的國家行政區劃的變更方面，它是全然沒有法源依據的，即便五都的變革已經長達10年以上，行政區劃法依舊沒有完成立法。而民進黨政府如今竟然依樣畫葫蘆，要學馬英九時代的方法讓新竹縣市升格，這種心態令人聯想到國民黨逃難來台灣帶來的違建文化。連國家制度都可以如此任意搭蓋違章建築，這樣的民主不僅不是台灣的驕傲，反倒是恥辱。

 

這應驗了一句很多人喜歡套用的話：錯誤的政策比貪污更可怕。我們有權要求政府認真一點，好好就行政區劃法及財政收支劃分法等相關法規，儘速立法實施，必要時也可能涉及修憲，這些都是執政黨無可逃避的職責。

 

在修法過程中更應慎重考慮引進國外實施的良好政策，例如美國各級政府的破產制度（紐約及底特律市都曾發生破產），可以有效遏止政客漫無上限的胡亂花錢灑幣。

 

又如引用美國地方治理的經理人制度，即「議會-經理制政府（Council–manager government）」。在這個制度裡，市政府的政策、修立法、撥款，和監督政府運作等的權力，由一個通常5至11位民選議員組成的市議會執行。市長只是像徵性的對外代表，通常也擔任市議會議長。市政府平日運作和執行市法規的權力則由市議會任命一位市經理（City Manager）或同等職位的人負責。市經理對市議會負責。

 

更重要的是，民進黨政府應揚棄以往慣用的政策買票心態，導致漫無邊際的財源浪費，例如村里長由無給職改為中高收入的公費選舉樁腳，又如去年強將人民團體的水利會收歸國有，全然漠視法治。這樣的民主國家不只是債留子孫，還會有許多後遺症成為後代的沈重負擔。

 

作者簡介

陳婉真，曾擔任《中國時報》記者、美國《美麗島週刊》創辦人、立法委員、國大代表、台灣產業文化觀光推展協會理事長、綠色台灣文教基金會執行長等職務。

她生於彰化縣，從小立志當新聞工作者，台灣師範大學畢業便後順利考進中國時報，仗義執言和使命必達、務實求真的精神，讓她在新聞界以犀利觀點聞名。

她在戒嚴時期挑戰禁忌，即投入政治改革，因此成為黑牢裡的政治犯，但是無畏無懼的堅持理想，不論藍綠執政，從不向威權低頭。

現在是自由撰稿人，想記錄主流媒體忽略的真實台灣故事，挖掘更多因為政權更迭而被埋沒的歷史。