新竹縣市合併升格為第七都，的確反映當前六都體制的不合理，但只升格新竹縣市，將更加深其他縣市的相對剝奪感。所以如何建立一個公平而鼓勵公民參與，又有活力的地方制度，才是根本解決之道。蘇煥智前縣長為你提出完整的觀念與解方。(圖/取自網路)

 

作者/蘇煥智    

 

新竹市長林智堅星期一（9/4）拋出新竹縣市合併為「大新竹」的構想，星期三即在民進黨中常會提出報告，新竹縣長楊文科回應「合併後應升格為第七都」。因此點燃新竹縣市合併的熱門話題。立委林為洲及邱顯智則主張，升格應該包容苗栗縣。

 

一、為林智堅量身訂製的第七都

民進黨立院柯總召建銘講得很直白：新竹縣市合併升格為第七都，林智堅可以選了！只要修改地方制度法把直轄市的人口門檻，由目前125萬人降為100萬人，明年就可以實施。似乎「大新竹」合併升格，完全是為林智堅的「政治前途」量身定做。

 

二、新竹都引爆了台灣地方制度亂象

不過民進黨內也有雜音，例如桃園立委鄭運鵬就主張，台灣可以「全部直轄市化」。

 

嘉義立委陳明文更是挑明了說：「為了單一縣市進行修法非常不妥」，「自六都成立之後，已經對於非直轄市造成嚴重的衝擊，不論是人流、金流或是企業流，皆大量往六都移動，等於變相掏空非直轄市的縣市」。

 

陳明文並直指，「現行制度下，部分縣市採取區長直接派任的二級政府制，部分縣市仍為鄉鎮市長民選的三級政府制，不但制度紊亂，更易衍生權責不清的問題。建議中央政府應該重行整體規劃，全面比照直轄市採行二級政府制，打造全國一致的行政區劃，落實行政制度的統一。」

 

而前立委謝國樑也為基隆市不能直轄市而抱屈。

 

三、直轄市制度及名稱是威權遺緖

其實小小台灣有六個直轄市，而且六都的人口佔全國將近70%，這已經是世界級笑話。

 

直轄市是源自威權時代的體制。在威權體制下，重要城市首長如果採取地方自治民選的體制，會衝擊威權體制。例如，台北市1967年由省轄市升格為直轄市，將原來的民選市長高玉樹，改為第一屆官派直轄市長。升格直轄市是一石二鳥之舉，表面上是升格增加財源，實際上是「沒收民主」。而1978年王玉雲時代高雄市的升格，也是出於相同的動機和算計。

 

國會全面改選後，1994年直轄市也重新開放民選，自此就不應該再延用威權意涵的直轄市的名稱；但因為當時尚有台灣省的存在，為了與省轄市有所區隔，才繼續延用。但1998年凍省，省虛級化後，直轄市及一般縣市都是直接隸屬於中央政府的地方自治體，立於平等的地位；就應該思考如何建立一個完善公平的地方制度。

 

韓國在1994年將具有威權遺毒的直轄市，改稱為「廣域市」，並明定超過100萬人口的城市可以申請為廣域市。目前韓國有釜山、大邱、仁川、大田、光州、蔚山六個廣域市，至於首都首爾及新都世宗，則為特別市。

 

1998年凍省之後，台灣仍抱著威權遺毒直轄市的名稱及制度，並繼續維持顯然不公平的一國兩制，正反應了，臺灣社會「集體不研究、集體不思考」的國家危機。

 

四、馬英九遺留六都夢魘

由於長期財政分配落差，及公務員職等與編制員額落差，導致原台北縣、台中縣市、桃園縣競相爭取升格直轄市。馬英九在2009年推動六都政策，當時各縣市均有嚴重的財政被剝奪感，所以競相爭取，台南縣市也在此一氛圍下，聯手合作爭取合併升格直轄市。

 

當年馬英九，本可以採取讓一般縣市與直轄市立於平等地位的思維決策模式，徹底解決地方制度在財源、組織、職等等不合理的一國兩制問題，可惜他做了非常糟糕的決策：由二都增為六都，造成地方政府富者愈富、強者愈強，六都與一般縣市差距更形擴大。不僅如此，還將台北市小面積人口密集都會型的治理模式，套用於其他廣域城鄉混合型的五都，又取消原來115個鄉鎮市的地方自治，造成廣域五都內部城鄉差距的擴大更為嚴重。

 

馬英九留下的爛攤子，本來計劃在兩年內要徹底檢討，結果不了了之。

 

五、新竹縣市長期的委屈

站在新竹縣市的立場，的確有長期的委屈。以2020年為例，新竹市民繳交的所得稅高達新台幣（下同）1302億8300萬元，新竹縣359億3282萬元，而桃園市630億元。

 

如果以各項賦稅實徵淨額（2020年為基準），新竹市是1307億4573萬元，新竹縣613億6686萬元，兩者合計超過1921億元。跟六都相比，高於台南市的1245億元及桃園市的1827億元。跟台中市的1944億元接近，跟高雄市的2214億元、新北市的2481億元差距也不算大。

 

但每年（2021年）的預算歲入，新竹市233.1億元，新竹縣303.5億元，兩者合計僅536.6億元。但六都中桃園市歲入為1240.8億元，台中市為1323.1億元，新竹縣市的合計歲入約只佔桃園市歲入的43%。

 

新竹縣市稅收貢獻較桃園市多，但實際分到的錢卻只有桃園市的43%。所以顯然，新竹縣市的稅收貢獻度及所收到的各種分配款相比，長期受到不公平的對待，當然期待能夠獲得更多分配，以改善地方各項公共建設、服務及福利，其訴求升格乃是合理的要求。

 

六、升格第七都是萬靈丹嗎？

其實升格第七都並非萬靈丹。除了目前直轄市廢掉鄉鎮市地方自治，導致鄉鎮地區下情更不容易上達，服務更官僚化，對於偏鄉的產業文化、在地經濟更容易受到忽視以外，土地炒作將進入另一波高峰。對於沒有資產的年輕人或沒有房地產的人，未來的生活將更辛苦。

 

七、地方制度根本解決之道

新竹縣市合併升格第七都，的確反映當前六都體制的不合理，但只升格新竹縣市，將更加深其他縣市的剝奪感。所以如何建立一個公平而鼓勵公民參與，又有活力的地方制度，才是根本解決之道。以下談談我的看法。

 

（一）、「中央財稅及權限下放」，建立「六都及一般縣市平等對待」而且「地方財政自主的制度」：

目前中央集權集稅管制太多的體制，應該徹底解構。這體制讓民間活力及地方活力大大的喪失，更是台灣邁入富裕國家的根本困局。

 

如何使六都及一般縣市立於平等對待的地位？就是，中央政府要先鬆綁，鼓勵地方政府可以積極招商創稅，並使「財稅分配」立於公平合理的基礎。既然是地方自治，當建立地方財政自主，自主管理，自己負責。

 

（二）、中央財政收支劃分制度應該修改，讓地方走向「財政自足」的目標：

目前攸關地方經濟發展、就業機會的「營業稅」及「所得稅」，是「中央專屬稅」，由中央收統收統支，非常不合理。應該改為「中央與地方共享稅」，各分得50%；如此地方才有「招商創稅」的誘因，也才能真正帶動「地方創生」；讓年輕人在地方有更多就業機會，根本解決台灣年輕世代居住正義、及少子化 的困局。以新竹縣市為例，如果營業稅及所得稅有50%留在地方，他們的財務將非常充裕，深具機會成為國際城市。

 

（三）、六都應廢除直轄市的名稱。既然各縣市都是直轄了，直轄市就沒有什麼特別意義了。而且明明是很鄉下的地方，竟稱為都，名實不符，根本就是政府公然欺騙公眾。因此除了台北市居於首都的地位，依一般國際慣例稱為特別市外，其餘五都應均更改為廣域市。

 

（四）廢198個鄉鎮市選舉？或恢復115個鄉鎮市選舉？

目前六都下轄的區及原鄉鎮市，均改為區，而且廢止地方自治選舉，這是大開民主倒車，也是擴大地方城鄉差距的關鍵。

 

但目前民進黨張開反黑金消滅地方派系的大旗，進一步要將全國僅存的13個縣198個鄉鎮市的地方自治予以消滅，使台灣只剩下一級地方政府。結果將是，廢鄉鎮市，只是加速偏鄉的滅鄉滅村。

 

我們看到不少年輕人為了工作漂泊在大都會，成為無殼蝸牛；卻又任令故鄉偏鄉土地房屋荒廢休耕，這就是台灣當前失敗的地方制度所造成的惡果。好的地方自治，可以活化偏鄉在地經濟，讓更多人不必在大城市中漂泊無依，能夠回到故鄉安居樂業。所以應該尊重地方民意，准許依公民投票的方式恢復區級及鄉鎮市級地方自治，而不是廢掉地方自治；並尊重地方民意恢復傳統「鄉、鎮、市」具有地方自治法人主體性的稱呼。

 

 

作者簡介

蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。