戴萬欽瞭望國際》拜登政府就職前美國與南海的安全情勢:對峙升高

二戰後美長期為南海霸權，近年中共成為南海新興強權。雙方衝突難免。(圖片取自網路)

作者／戴萬欽（淡江大學美國研究所博士，曾任淡江大學國際學院院長）

南海的軍事權力競逐對峙,和台灣安全的關聯性,已經愈來愈高了。

美國由於近兩年來和北京交惡,遂持續加強對南海的軍事戰略部署・美國對南海的安全戰略準備,如今已經發展成為其針對中共所作整體嚇阻戰略的重要部份。

中共把美國稱為是域外強權,即是領土不在南海區域中的強權。但是,自日本在第二次世界大戰吞敗後,美國長期就是南海中的獨霸。即使在美蘇冷戰時,也是如此。

而中共近年則成為南海中的新興強權。中共在南沙群島的軍事化造島行動,可以算是挑戰到美國既有的霸主地位和利益。

若干觀察家關切,不能夠排除束埔寨未來可能會將海軍基地和空軍基地，開放給中共解放軍使用。

美國自2015年10月以來,在南海地區大約執行過23次的海上自由航行行動。

川普政府在今年7月間甚至調動尼米茲號和雷根號兩個航空母艦戰鬥群,到南海進行自由航行行動。

由5位仲裁人所組成的國際臨時仲裁法庭,曾經在2016年7月,針對菲律賓要求審理中共「9段線」等主權問題主張作出判決。該法庭判决中共在南海的領土及自然資源的聲索,是違反國際法的。

而歐巴馬政府對該判決,是採取冷淡回應。其後的川普政府過去也一直堅持, 不對是項判決表達立場。

但是,龐佩歐國務卿在2020年7月卻改變了態度。他公開聲明,中共針對南海所作的領土及自然資源的聲索主張,是不符合國際法的。

菲律賓是在2013年向國際常設仲裁法院提出訴訟申請。中共自始即拒绝參與仲裁過程,並且否認特别組成的5人仲裁法庭,擁有司法管轄權。而該法庭先在2015年決定其擁有司法管轄權,接著於2016年判決中共在南海並未擁有歴史性權利。

法國航空母艦戴高樂號,去年夏天到南海的巡弋活動,曾經備受矚目。而英國新建造的伊莉莎白女王號航空母艦,則傳說會在開始服役之後,部署在亞太地區。

另外,美國2021會計年度國防授權法案,已經於12月8日在衆議院通過・其内容既包括要協助台灣維持國防力量,也支持「太平洋嚇阻倡議」的布局,希望美國從而增强在亞太地區的安全嚇阻部署。

美國前總統小布希在回憶録《決策點Decision Points》中,完全未提到南海問題。

而曾經在歐巴馬政府中擔任國防部長的潘尼遠,也未在他的回憶錄《值得的戰鬥》(Worthy Fights)中,談到南海問題。

倒是歐巴馬政府中比潘尼達更早擔任國防部長的蓋茨,曾經在回憶錄《責任》(Duty)中,道及和中共在南海問題上的歧見。

蓋茨在書中認為:美國海軍海洋探測船無瑕號,在2009年3月於南海中遭到解放軍海軍騷擾,乃是解放軍自己决定採取的行動,而不是先經過中共政治領導階層批准。

蓋茨也回顧他在2010年10月,曾經到河内參加東協國防部長會議。他強調與會者在會議中同意,各國應當商訂南海的行為準則。他提及中共的首席代表為當時的國防部長梁光烈，而梁光烈在會中倒是未曾提出反對意見。

另外,歐巴馬前總統本人,在不久前出版的第一冊回憶錄《應許之地》(A Promised Land)中,則指出中共已經威脅到菲律賓和越南的利益和安全。歐巴馬尚且批評日本、韓國及星加坡三國,意然對中共在南海的立場和活動,未採取強硬態度。

不少國際觀察家認為歐巴馬政府自己「重返亞洲」(Pivot to Asia)的「再平衡」政策,算是失敗的。他們批評,歐巴馬政府只是籠統表示要加強和亞太地區國家的關條,而未能正視中共在東亞和南海的崛起。

中共在去年國慶閱兵時,曾經展示其開發成功的極音速巡弋飛彈，已經提升了對外國航空母艦的攻擊能力。

美國印度太平洋司令部司令戴維森，11月間在加拿大的「哈利法克斯國際安全論壇」上證實,解放軍今年夏天在大規模軍事演習中,已經針對移動中的軍艦進行反艦飛彈試射成功。

戴維森強調,解放軍的能力，已經從防衛國土,逐步朝在海外遠距作戰發展了。

澳洲和中共的關係持續惡化。而美國與澳洲則在日前公開宣布,兩國將聯手開發速度達到音速5倍的巡弋飛彈。

比較特殊的是,南海域外的俄羅斯透露,其和印度正在進行合作開發射程達到290公里的 BrahMos超音速巡弋飛彈。

印度的國防科技單位的確已經特别成立一家民間形式的公司,要和俄羅斯軍工部門合作而 BrahMos飛彈的名稱,便是合併雅魯藏布江和莫斯科河兩條河流名稱的部分字母。這型巡弋飛彈被視為世界上最快速的巡弋飛彈,而且可以自飛機、陸上、海上及海中發射。

引人注目的是,菲律賓去年12月便計劃購買這款飛彈。印度和菲律賓上個月才進行了兩國外交部長的會談。

近年來,俄羅斯和中共已經開展出更多方面和更深程度的合作。但是,俄羅斯仍然維持和印度在武器買賣上的密切關係。而聯合開發 BrahMos巡弋飛彈,尤不尋常。俄羅斯顯然對南海問題,確實有自己特殊的戰略利益盤算。

美國學者韋干德(Krista E.Wiegand)強調,在美國針對中共的地緣戰略布局上,南海的問題,是最為重要的。

另一位美國學者羅奇(Stephen Roach)則於本月7日在倫敦金融時報上撰文，建議拜登政府未來應該研究和中共共同設立處理兩國全面關係的常設秘書處,而且各派資深專家加入。

羅奇認為,美中兩國元首一年或者兩年一次的高峯會議,業經證實無力妥善處理彼此關係。

越南、印尼和馬來西亞,大抵是比較有意願和能力和美國在南海安全問題上合作的東協國家。尤其,越南算是東協成員國中,最支持美軍在南海活動的國家。

歐巴馬時代的國防部副部長佛洛諾依,這回已經和未來拜登政府的國防部長職務擦身而過但是,她在選戰期間,特别撰文鼓吹美國為支持並確保台灣安全,必須大幅提升在南海中面對中共解放軍的戰略部署優勢。

佛洛諾依和拜登政府的國務卿提名人布林肯,過去在事業上尤有深厚的合作關係。她的南海安全政策主張,必然仍會對拜登政府發揮一些影響力。

曾經在政府擔任要職的阿米塔吉和奈伊兩人,近年來多次由智庫「戰略曁國際研究中心」發表他們主導的「阿米塔吉．奈伊報告」他們在上回的報告中便建議,日本自衞隊應該和美軍成立聯合任務部隊,以期待能夠針對台灣海峽、南海及東海萬一出現安全危機狀況,預作充分準備。

奈伊在2004年曾經創造出「巧實力」(smart power)這個名詞。他闡速巧實力，既非硬實力,也不是軟實力。

近年來川普政府常常提到的「自由開放的印度太平洋」,其實是日本安倍晉三政府在2016年首先倡議的，川普政府在翌年方跟著採用這個詞彙。但是,未來的拜登政府,顯然會刻意避免使用這個詞彙。

菅義偉首相在美國大選投票後,曾經於11月12日首度和拜登通電話。菅義偉在電話中,仍然表達希望兩國朝落實「自由開放的印度太平洋」的目標,繼續合作。

但是,拜登陣營所發布的新聞,則是說兩人同意,將會強化目標放在維持「繁榮安全的印度太平洋」的美日同盟關係。

菅義偉在稍後於11月14日舉行的東協加日中韓三國的高峰視訊會議中,便因此而改用新詞彙「和平繁業的印度太平洋」。

日本朝日新聞在12月8日,曾經引述慶應大學細谷雄一教授的評論說:為了爭取更多國家合作,有時候確實是要持有柔軟度。但是,過度牽就而竟然改變原有「自由開放的印度太平洋」的詞彙,便可能失去原本所持戰略思維的内涵。

朝日新聞該日強調，「自由開放的即度太平洋」理念,既倡議在區域内須遵守國際法,並且還鼓吹要合作宣導維持航行自由的價值。

此刻可以預料,拜登政府未來可能在對台軍售政策上,會比川普政府更加在意中共的不滿，有些專家預測,拜登政府未來有可能既會縮小在南海從事航行自由行動船艦的規模,也會降低其行動的頻率。

曾經出售拉法葉軍艦和幻象兩千戰機給台灣的法國,最近又開始就供應台灣的武氣需要,展露了興趣。法國此刻已經向我國提出希望我方同意將既有拉法葉軍艦的武器系統配備,加以升級。

其實,早在十餘年前,法國便曾經再度開始試探有無機會出售新的武器和軍事裝備給台灣。

另外,北大西洋公約組織此刻正在準備公布標題為「北約2030」的戰略規畫報告書。此項委託智庫所構思的規畫書,預料將比先前更加重視中共的安全威脅處於上升狀況的趨勢。而其中列舉的建議事項,則是必定含有涉及南海安全問題者。

尤其,西歐國家現在關心其和東亞之間的海運交通,必然是持續得經由南海的。

北約秘書長史托騰柏格曾經強調,中共因素在北約總體戰略概念中所估的份量,正在節節升高。

在歐巴馬政府時代曾經擔任國務院亞太事務助理國務卿的坎貝爾,在12月8日和台灣的視訊研討會中說,美國「不了解台灣重要性的時代已經過去」。這段話大抵是真實的。而坎貝爾目前仍有可能在拜登政府中出任高官。

台灣人並不滿意國際臨時仲裁法院2016年對南海問題的判决。台灣人主要是不能夠接受天然存在的太平島,竟然被判决為只是礁而已。

不少觀察家現在認為,美國和中共在南海爆發軍事摩擦,或者是衝突的機率,高於在東海。

美國對南海新的戰略態勢提高警覺,從而更加重視台灣安全,可以算是是件好事。

但是,美國和中共如果在南海爆發軍事衝突,倒是對台灣的安全或是經濟,都會引發衝擊的。

歷來締有結盟關係中的小國,多怕大國食言毀棄承諾。而大國則是多怕小國有恃無恐橫衝直撞,而惹出大麻煩。

拜登政府未來大概會更傾向於認為,對台灣的安全承諾,採取戰略性模糊原則,勝於戰略性明確原則。不過,如果要採取模糊原則，則「建設性模糊」(constructive ambiguity),其實才會比較符合台灣的利益。