戴萬欽瞭望國際》美國未來對台海兩岸的政策：從川普過渡到拜登政府

由老練人物掌理的拜登政府兩岸政策，應該會平穩地開始，遽然出現暴走的可能性，是不高的。(圖片取自網路)

作者／戴萬欽（淡江大學美國研究所博士，曾任淡江大學國際學院院長）

美國有兩件大事今天確立了。一是美國聯邦政府啟動政權交接機制。二是布林肯確定要擔任拜登政府的國務卿。

美國和中國大陸這兩年來的對抗情緒，已經讓台灣在美國國家利益組合中的份量，由邊縁利益或是一般利益，往上提升了一些。

這種提升，在台灣，既讓有些人欣喜，也讓一些人憂慮。畢竟，台灣是多元民主且承載多類歴史認同意識的戰略地點。

台灣的蔡英文政府當然是比較喜歡川普政府4年來對台灣的態度。但是，其迫於外交上的現實政治，只好比北京要更早公開向拜登表達賀意。

而川普政府為了彰顯其在對中國政策上作了根本性轉變的功績，特意由國家安全顧問歐布萊恩在10月9日編輯了川普和副總統彭斯等重要機關首長，自2018年以來的中國政策8篇講話和聲明，而且刻意在11月3日大選投票前夕印行。

拜登陣營對川普政府如今對兩岸的一些新立場及措施，有不少批評。但是對其中有些做法，應該不會全盤中止，或是倒轉。

國務卿龐佩歐說出台灣從來不是中國的一部分，是大選後動作中最特別引人注目的。民主黨在這回提名總統候選人的黨員代表大會的政綱中，則曾刻意略過不提「一個中國」的原則。

美國當年卡特政府要斷絕和台灣的正式外交關係而承認中共政權時，便多次先談台灣地位未定。

在川普政府擔任過國防部印太安全事務助理部長的薛瑞福，先前也談到台灣地位仍然未定，而用意則和卡特政府完全不同。

龐佩歐畢竟是現任的國務卿，他的說辭，也未見被川普本人或是其他高層官員緩頰。但是，未來的拜登政府，相當可能不會作和龐佩歐相近的發言。

其實，首屆台美經濟繁榮夥伴對話於11月20日舉行，乃是即將卸任的川普政府對台灣重要的友善表示，也會有實質政策影響。拜登政府未來未必會揚棄不顧。

這項於華府現場和台北同步以視訊進行的會議，既談了半導體生產、供應鍊合作的問題，也觸及科技發展、能源、新南向政策合作及婦女參與社會活動等議題。雙方也簽署了備忘錄。

美國海軍印太情報總指揮官史達曼(Michael William Studeman)，率部屬於11月22日乘專機曝光抵台灣訪問，也別有用意。稍早之前，美國國防部否認海軍陸戰隊派員到台灣協助進行為期4周的訓練工作。

而美國環保署長惠勒即將在12月5日來台灣訪問3天。在多元的台灣，也有報紙以社論「我們不歡迎惠勒訪台」，預先批評。惠勒將是川普政府繼衞生部長阿查爾和國務次卿柯拉克之後，派來台灣訪問的高層官員。川普是在2018年3月16日，簽署美國國會參衆兩院推動敦促兩國高階官員互訪的「台灣旅行法案」。

可以預見，龐佩歐未來是會想到以民間人士身分到台灣來訪問的。而川普本人，也可能會有興趣。過去，美國的總統和高層官員，常見在卸任後委由公關公司出面安排出國演講。

然而，在美國的國際事務問題專家中，有若干人固然目睹川普政府在最近兩年中就軍售等問題改善對台灣的態度，仍然認為川普政府的友台措施，有不足或是應當可以更好之處。

美國前在台協會理事會主席卜睿哲的看法，有份量。卜睿哲目前是布魯金斯研究院兼任的資深研究員。卜睿哲11月4日在接受天下雜誌訪問時，便認為：川普政府固然在外交及安全事務上對台灣有一些待遇上的改善，在經濟事務上乃是乏善可陳。而在科技事務方面，反而是更加不妥當。

卜睿哲認為川普其實並不看重台灣。他形容川普對台灣安全問題的觀點，是屬於「交易型的」。卜睿哲評價川普讓美國對台灣的政策，充塞更高的不確定性。

他證實對萊豬問題的讓步，才換得國務次卿柯拉克到台灣訪問。但是他認為，如果是美國貿易代表賴海哲（Robert E. Lighthizer)親身訪問台灣，會更有意義。

依卜睿哲的看法，川普不應該太過於計較台灣在和美國貿易上享有大額貿易順差。他甚至評估，如果是川普贏得這次大選，便無法樂觀期待美國會在兩方締結貿易條約上大步邁進。

另一方面，英國路透社於11月23日預測，川普政府在卸任前，將會再宣布對89家中共企業採取制裁。

在柯林頓政府時代曾經擔任財政部長的山姆斯（Larry Summers) ，也曾在歐巴馬政府中擔任美國國家經濟理事會執行長。

香港的英文南華早報在11月15日披露，山姆斯在以視訊方式參加「中國發展論壇」會議時，提及美國憂慮中共影響美國校園的常態，不滿中共以留學生人數威脅一些大學得約束教授的文章。

山姆斯認為美國和中共近年交惡，中共確實有部份責任的。他主張雙方都要努力降低緊張。

而卜睿哲在美國大選投票後，便認為拜登政府對台灣的政策將會比川普政府穩定。他期盼拜登政府會更加重視台灣的需要，尤其在經濟事務方面。

美國智庫戰略與國際事務中心（CSIS）不久前組成研究小組探討美國未來對台灣的政策。卜睿哲乃是其中一位召集人。

其所完成的研究報告，建議美國政府應當進一步加強和台灣的經濟關係，主張美國應當和台灣簽訂雙邊貿易協定。

卜睿哲認為，民主黨政府未必會對台灣比較不好。他強調，美台之間新的「全球合作訓練架構」(Global Cooperation Training Framework)方案，便是由歐巴馬政府先大力推動的。

他舉出台灣新的「不對稱防衞」整體安全概念和方案，也是歐巴馬政府先協助提出方向的。

卜睿哲特別強調：不論拜登20年前是怎樣看待美國對華政策，很多情勢在20年當中已經改變。他表示，拜登和他主要的外交與國家安全政策顧問，「對中共的挑戰，完全沒有天真的看法」。

他預測拜登政府和中共的關係，將大抵是既競爭，又合作。他認為合作並不意味著姑息（appeasement)。

卜睿哲暗示，蔡英文2015年第一次當選總統，是預先得到歐巴馬政府祝福的。他說，蔡英文和

他描述兩岸之間目前的關係，既非戰爭，亦非和解，乃是「未見暴力的壓制」(coercion without violence)。

曾經在歐巴馬政府中擔任國防部次長的佛洛諾伊（Michele A. Flournoy)是女性，目前領導的智庫是「新美國安全中心」。那是他和坎貝爾兩人一起在2007年創立的。

佛洛諾伊是歐巴馬麾下兩位國防部長蓋茨和潘尼達的重要股肱。現在觀察家多認為她會出任拜登政府的國防部長。

她今年6月18日在外交事務期刊所發表的文章，在美國大選投票前便受到各方注目。那篇文章的題目是：「如何預防在亞洲爆發戰爭：美國嚇阻力磨損提高了中共估算錯誤的風險」。

佛洛諾伊在文章中認為：美國在表示要重返亞洲已經多年，但是美軍在亞洲的部署規模，竟然未見增加。而中共卻是將在南海中的人工島嶼，加以軍事化。

她警告說：中共在戰略上的估算錯誤，可能會造成其在近程或是中程的未來，對台灣採取封鎖行動，或者是攻擊台灣。中共也可能會因為誤判美國軍力衰落了，而對台灣採取先下手為強的攻擊手段。

她認為，即使是中共對戰術的誤判，也可能會造成戰略性的後果。她猜測中共也有可能在草擬攻擊台灣的作戰方案時，計劃針對美國的重要軍事基地的電力網發動網絡攻擊，意圖以之而防阻美軍增援台灣。

佛洛諾伊主張美國必須要讓中共領導人相信美國既有能力，也有決心施行其所作出的嚇阻性威脅。

她尤其具體主張：美國如果能夠讓中共相信美國在軍事上確實有能力在72小時內完全擊沈中共在南海的所有水面軍艦、潛艦及商船，中共領導人可能就會在對台灣發動封鎖或是侵犯之前，有所顧忌。

佛洛諾伊強調，對中共軍事行動的「有效嚇阻」，必須取決於中共領導人相信美國同時有軍事實力和意志力。

依據佛洛諾伊在文章中所言，美國國防部必須加快大規模採納人工智慧和無人駕駛系統等尖端新科技。

此外，佛洛諾伊認為和中共重新展開高階戰略對話，也是重要的事。以她之見，美國和中共仍然應該談談合作的議題。例如禁止核子武器擴散和氣候變遷問題。

歐巴馬政府時代的總統國家安全顧問萊斯（Susan Elizabeth Rice) ，和擔任過副國務卿及總統副國家安全顧問的布林肯，在拜登大選期間，都被視為是拜登最可能任命為國務卿的人選。今天，布林肯已經確定將出任國務卿了，萊絲也會被借重的。

兩人在蔡英文2015年為競選我國總統而訪問華府時，都出面在辦公室和她深談。

歐巴馬在11月17日出版了第一冊回憶錄「應許之地」(A Promised Land)。他在書中稱讚萊絲和布林肯兩人，讓他擱置拜登、席拉蕊、蓋茨和潘尼達等元老的意見，轉而不再支持在埃及已經失去民心的沙達特政權。

曾經和胡錦濤頗為接近的中共中央黨校前常務副校長鄭必堅，本月20日在中國科學院一項研討會中致詞說：現在尚無法斷言美中之間的緊張關係，會在拜登就任總統後便緩和下來。鄭必堅敦促中共應該制定應變計畫，包括加強軍事能力。

中共前重慶市長黃奇帆，則憂慮拜登支持採取多邊主義的對外政策方針。他擔心拜登如果改採洽簽「跨太平洋夥伴全面進展協定」(CPTTP），可能會挑戰到中共的利益。

俄羅斯總統普丁，不急著致賀拜登為總統當選人。而中共領導人也尚未以電話向拜登申賀。他們都各有可以讓人理解的理由。

日本前駐美國大使江賢一郎預測，拜登政府一定會要求日本增加對駐日美軍的經費負擔。

外交政策的演進，通常可以從國際體系和政治權力結構的變化加以預測。但是，領導人的不同決策風格和特性，通常也必然會帶來政策出現若干調整。

台灣主要政黨各自未來和拜登政府的關係，將不免會受到美國和中共在戰略競爭上既博奕又合作的大態勢影響。現在對拜登政府寄望過高者，可能會有些失望。

未來的拜登政府，究竟是否仍然會堅持俄羅斯才是首要戰略威脅者，也值得注意觀察。

喬治亞州在元月5日將舉行的兩個參議員席次的選舉，將決定究竟美國那一黨會控制住參議院。

大抵上，確定由老練人物掌理的拜登政府兩岸政策，應該會平穩地開始，遽然出現暴走的可能性，是不高的。