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食安問題》系列4-4—專法淪為空談 吹哨者依然裹足
2019-08-12 16:47:00
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立意良善的吹哨者制度,卻成了「食安英雄」的枷鎖。(圖/記者李英婷攝)

 

優傳媒記者李英婷/調查報導

2014年11月18日,《食品安全衛生管理法》歷經九回合、近19小時朝野協商,終於三讀通過。一大亮點是首度將「吹哨者」制度納入食品、藥物等傳統產業,除了設置檢舉獎金,依法規定必須嚴格保密檢舉人身分資料,若公務員有洩密情事,必須追究刑事及行政責任,以加強監督力道,回應社會對維護食安之期待。

 

所謂「吹哨者」,為英美國家稱「Whistleblower」而譯之,意即為了正義而吹哨以發出警告的人。1989年美國率先制定《吹哨者保護法》(Whistleblower Protection Act),保障聯邦政府僱員告發聯邦機構不法行為的權利,隨後逐步從公部門擴大至公開發行公司。類似法例亦在英國1998年制定《公眾利益披露法》(Public Interest Disclosure Act)、日本2006年制定《公益通報者保護法》,對進行公益通報的勞工提供不受解雇或其他不利益待遇的保護。

 

台灣尚未有「吹哨者」保護專法,但2014年的《食品安全衛生管理法》立法卻也將「吹哨者」一詞彙正式帶入國內。如今,執行近四年,三位「吹哨者」接受《優傳媒》獨家專訪時,來自不同地方、服務於不同公司,卻不約而同地表示,若時光重來,他們寧可自私一點;甚至表示寧可不要獎金,至少生活會順遂一點。立意良善的立法,為何變成「食安英雄」的枷鎖?

 

(一)政府是讓「幕後英雄」曝光的元兇:

 

公務員有絕對保守政府機關機密之義務,無論是否主管事務,均不得洩漏。但公務員也是人,「好奇」—愛打聽,「炫燿」—愛吹牛,此種心理為人類與生俱來之天性,惟與洩密息息相關。

 

吹哨者B先生的姓氏,在地方衛生局承辦人員接受媒體採訪時意外透露。巧合的是,B先生原服務單位屬於小型工廠,五名員工僅有他一人姓X。換言之,B先生的身分極大可能性已經曝光。對此,吹哨者已透過司法單位控訴該承辦人員。

 

吹哨者A先生說,在檢舉後,衛生局相隔一個月後帶隊前往公司稽查,卻在人群中點名A先生引導調查,使得其憂心是曝光肇因之一。其說,每個人對保密的理解不一樣,但不經意中透露的訊息,或許承辦人員覺得微不其微,但畢竟承辦員並非當事人,「或許這些資訊就可能把我們公開了。」

公務員不經意的談話,可能成為吹哨者的危機。(圖/擷取TVBS)

對此,食藥署企劃及科技管理組副組長張馨文受訪表示,「保密」是公務人員必盡義務之一,《公務員服務法》第四條即明確規定:「公務員對於機密事件,無論是否主管事務,均不得洩漏,退職後亦同。」食安獎勵辦法也明確規定,公部門對吹哨者的相關資訊必須善盡保密義務,否則將負刑事責任。

 

但聽聞個案後,也有媒體報導畫面佐證,確實有承辦人員透露吹哨者個資。張馨文聞言後表示,將以此為教材,在未來與地方衛生局的座談會議中,將不斷提醒、不斷溝通,「要養成好習慣,不該講的盡量不要講」,以避免造成聯想之可能性。

 

(二)獎金不透明而有雲泥之別:

 

A先生:「獎金部分因不透明化,變成衛生局、調查局、食藥署在搶我們的獎金。政府常會以沒有貢獻為由,或認為事證由政府查到、並非吹哨者提供而減少獎金頒發比例。但如果沒有吹哨者,政府會去查嗎?」

 

B先生說:「中央有訂食安獎金額度範圍,籲地方比照中央規定,卻要地方自找財源。問食藥署,結果得到答案是法規上僅規定「得」發,即為可發、可不發,跟我玩文字遊戲,是以高額獎金欺騙民眾出來當檢舉者嗎?」

 

C先生說:「我是內部員工,而且衛生局已經認定特定重大案件,結果只給最低獎金額度,講得過去嗎?不要求你發多高,但也不能低到這樣,你當我們是乞丐?還是只是要打發我們而已?」

 

所謂「吹哨者獎金」,分為兩部分,一是依《食品安全衛生檢舉案件處理及獎勵辦法》第四條規定,因檢舉而查獲違反本法規定情事者,直轄市、縣(市)主管機關得發給檢舉人至少罰鍰實收金額20%之獎金;違反食品安全衛生管理法第十五條第一項第七款、第八款、第十款規定者,得發給檢舉人至少罰鍰實收金額50%之獎金。前項獎金,由直轄市、縣(市)主管機關編列預算支應之。

 

另一則是依第五條規定,若檢舉情節重大,除了第四條規定之獎金外,主管機關得視檢舉內容及對案件查獲之貢獻程度,另發給檢舉人新台幣10萬元以上200萬元以下之檢舉獎金;若檢舉人現為或曾為被檢舉人之受僱人者,其獎金上限得提高至新台幣400萬元。

 

依此辦法,第四條規定為「實收」行政罰鍰後,再依一定比例撥給吹哨者為獎金。事實上,卻常因刑事判決後,一罪不二罰之原則下,導致行政罰鍰少之又少。或者,行政罰鍰容許分期繳付,使得吹哨者拿到獎金是二年、甚至三年後。更甚之,判定刑期後,則沒有行政罰鍰,吹哨者可能一毛錢都拿不到,因此引發爭議。

 

第五條「重大案件」檢舉獎金,中央法規內容以「得」定之,意為地方政府可發、也可不發;又規定由地方政府自行編列預算支應,因而出現金額天差地別的現象。全台22縣市,唯有前台中市長林佳龍任內為鼓勵吹哨者,不論檢舉案件影響程度或範圍,一律先發350萬元獎金;新北市也明訂加發獎金100萬元,其餘縣市有些囿於預算不足而未編列額外獎金,有些則提高行政罰鍰之提撥比例,卻礙於「實收」才發給的種種不確定因素,導致吹哨者在檢舉二年後依然未獲獎金。

立意良善的吹哨者制度,卻成了「食安英雄」的枷鎖。(圖/記者李英婷攝)

 

優傳媒記者李英婷/調查報導

2014年11月18日,《食品安全衛生管理法》歷經九回合、近19小時朝野協商,終於三讀通過。一大亮點是首度將「吹哨者」制度納入食品、藥物等傳統產業,除了設置檢舉獎金,依法規定必須嚴格保密檢舉人身分資料,若公務員有洩密情事,必須追究刑事及行政責任,以加強監督力道,回應社會對維護食安之期待。

 

所謂「吹哨者」,為英美國家稱「Whistleblower」而譯之,意即為了正義而吹哨以發出警告的人。1989年美國率先制定《吹哨者保護法》(Whistleblower Protection Act),保障聯邦政府僱員告發聯邦機構不法行為的權利,隨後逐步從公部門擴大至公開發行公司。類似法例亦在英國1998年制定《公眾利益披露法》(Public Interest Disclosure Act)、日本2006年制定《公益通報者保護法》,對進行公益通報的勞工提供不受解雇或其他不利益待遇的保護。

 

台灣尚未有「吹哨者」保護專法,但2014年的《食品安全衛生管理法》立法卻也將「吹哨者」一詞彙正式帶入國內。如今,執行近四年,三位「吹哨者」接受《優傳媒》獨家專訪時,來自不同地方、服務於不同公司,卻不約而同地表示,若時光重來,他們寧可自私一點;甚至表示寧可不要獎金,至少生活會順遂一點。立意良善的立法,為何變成「食安英雄」的枷鎖?

 

(一)政府是讓「幕後英雄」曝光的元兇:

 

公務員有絕對保守政府機關機密之義務,無論是否主管事務,均不得洩漏。但公務員也是人,「好奇」—愛打聽,「炫燿」—愛吹牛,此種心理為人類與生俱來之天性,惟與洩密息息相關。

 

吹哨者B先生的姓氏,在地方衛生局承辦人員接受媒體採訪時意外透露。巧合的是,B先生原服務單位屬於小型工廠,五名員工僅有他一人姓X。換言之,B先生的身分極大可能性已經曝光。對此,吹哨者已透過司法單位控訴該承辦人員。

 

吹哨者A先生說,在檢舉後,衛生局相隔一個月後帶隊前往公司稽查,卻在人群中點名A先生引導調查,使得其憂心是曝光肇因之一。其說,每個人對保密的理解不一樣,但不經意中透露的訊息,或許承辦人員覺得微不其微,但畢竟承辦員並非當事人,「或許這些資訊就可能把我們公開了。」

公務員不經意的談話,可能成為吹哨者的危機。(圖/擷取TVBS)

對此,食藥署企劃及科技管理組副組長張馨文受訪表示,「保密」是公務人員必盡義務之一,《公務員服務法》第四條即明確規定:「公務員對於機密事件,無論是否主管事務,均不得洩漏,退職後亦同。」食安獎勵辦法也明確規定,公部門對吹哨者的相關資訊必須善盡保密義務,否則將負刑事責任。

 

但聽聞個案後,也有媒體報導畫面佐證,確實有承辦人員透露吹哨者個資。張馨文聞言後表示,將以此為教材,在未來與地方衛生局的座談會議中,將不斷提醒、不斷溝通,「要養成好習慣,不該講的盡量不要講」,以避免造成聯想之可能性。

 

(二)獎金不透明而有雲泥之別:

 

A先生:「獎金部分因不透明化,變成衛生局、調查局、食藥署在搶我們的獎金。政府常會以沒有貢獻為由,或認為事證由政府查到、並非吹哨者提供而減少獎金頒發比例。但如果沒有吹哨者,政府會去查嗎?」

 

B先生說:「中央有訂食安獎金額度範圍,籲地方比照中央規定,卻要地方自找財源。問食藥署,結果得到答案是法規上僅規定「得」發,即為可發、可不發,跟我玩文字遊戲,是以高額獎金欺騙民眾出來當檢舉者嗎?」

 

C先生說:「我是內部員工,而且衛生局已經認定特定重大案件,結果只給最低獎金額度,講得過去嗎?不要求你發多高,但也不能低到這樣,你當我們是乞丐?還是只是要打發我們而已?」

 

所謂「吹哨者獎金」,分為兩部分,一是依《食品安全衛生檢舉案件處理及獎勵辦法》第四條規定,因檢舉而查獲違反本法規定情事者,直轄市、縣(市)主管機關得發給檢舉人至少罰鍰實收金額20%之獎金;違反食品安全衛生管理法第十五條第一項第七款、第八款、第十款規定者,得發給檢舉人至少罰鍰實收金額50%之獎金。前項獎金,由直轄市、縣(市)主管機關編列預算支應之。

 

另一則是依第五條規定,若檢舉情節重大,除了第四條規定之獎金外,主管機關得視檢舉內容及對案件查獲之貢獻程度,另發給檢舉人新台幣10萬元以上200萬元以下之檢舉獎金;若檢舉人現為或曾為被檢舉人之受僱人者,其獎金上限得提高至新台幣400萬元。

 

依此辦法,第四條規定為「實收」行政罰鍰後,再依一定比例撥給吹哨者為獎金。事實上,卻常因刑事判決後,一罪不二罰之原則下,導致行政罰鍰少之又少。或者,行政罰鍰容許分期繳付,使得吹哨者拿到獎金是二年、甚至三年後。更甚之,判定刑期後,則沒有行政罰鍰,吹哨者可能一毛錢都拿不到,因此引發爭議。

 

第五條「重大案件」檢舉獎金,中央法規內容以「得」定之,意為地方政府可發、也可不發;又規定由地方政府自行編列預算支應,因而出現金額天差地別的現象。全台22縣市,唯有前台中市長林佳龍任內為鼓勵吹哨者,不論檢舉案件影響程度或範圍,一律先發350萬元獎金;新北市也明訂加發獎金100萬元,其餘縣市有些囿於預算不足而未編列額外獎金,有些則提高行政罰鍰之提撥比例,卻礙於「實收」才發給的種種不確定因素,導致吹哨者在檢舉二年後依然未獲獎金。

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行政部門對待吹哨者應多「設身處地」。(圖/記者李英婷攝)

重大食安案件之影響範圍可能擴及全台,獎金卻有著地方之別,公平乎?莫怪乎有吹哨者形容這猶如「刮刮樂」。記者私下詢問某一地方衛生局,其承辦人員坦言,今年度食安獎金預算僅編列10萬元,如果給了A先生,若下次發生更為重大的檢舉案件,獎金從何而來?是否更為不公平?

 

不過,令人納悶,《食管法》設有「食安基金」,違反食安相關規定之行政罰鍰或追繳不當利得部分提撥入該基金,補助獎金是其一使用範圍。面對預算不足之縣市,中央為何不能依法予以補助?部分地方政府表示,曾發文懇請中央予以協助,中央卻回文要地方自行處理。

 

對此,食藥署企劃及科技管理組副組長張馨文受訪表示,食安基金作為獎金發放沒有問題,若地方政府沒有針對吹哨者獎金特別編列預算,卻又想要發放,礙於經費不足,還是可以向食藥署申請,「有來申請就會酌以評估、補助。」

 

而對於獎金有地方差異,張馨文指出,第五條為「鼓勵性質」,並非強制性規定,站在中央立場僅能盡量呼籲地方政府多給一點。至於若因刑事判決而沒有行政罰鍰,導致吹哨者拿不到獎金之狀況,張馨文說,食藥署已展開研議,是否額外編列預算,適時給予吹哨者獎勵。

 

國民黨立委陳學聖在2019年上半年即接獲四起「吹哨者」的請託,受訪過程中不由自主地感嘆,「每次聽聞一段故事後,我都怕這將是最後一位吹哨者。」陳學聖將於立法院新會期提出修法,除了刑法上之保護,行政上也有需要補足之漏洞。大致三方向,一、獎勵辦法「分級制」,避免因刑事判決而撤銷罰鍰,導致吹哨者獎金歸零。二、洩密加重懲處,如被檢舉人有威脅情事,加重懲罰。三、代位求償,增加政府監督之責。

 

此外,行政院今年五月中旬通過《揭弊者保護法》,也將於立法院新會期進行討論。政府積極做事值得鼓勵,但更重要是公部門的「設身處地」。有吹哨者提到,專法規定保護工作權,但,保障繼續在原公司工作,吹哨者每天要提防老闆,又要猜測同事間是否知情,「這是人過得生活嗎?」又,採訪過程中,有官員說,大部分的吹哨者檢舉並不只是為了獎金。但食安問題叢生時,政府鼓勵吹哨時習以獎金動之以情,不諷刺嗎?

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